A pesar de las denuncias de los denunciantes, la agencia federal insiste en que no fue defraudada
Los abogados de la lucha contra el fraude están centrados en el próximo debate oral en la apelación del veredicto del juicio en United States ex rel. Harman v. Trinity Industries Inc., programado para el 7 de diciembre de 2016, ante el Quinto Circuito. El veredicto de 663 millones de dólares -el mayor en la historia de la Ley federal de reclamaciones falsas- plantea cuestiones que afectan al núcleo de las disposiciones qui tam (denunciantes) de la Ley de reclamaciones falsas. Estas disposiciones permiten a los particulares que tengan pruebas de fraude contra el gobierno interponer demandas civiles para la recuperación de daños y perjuicios en nombre del gobierno. Los denunciantes exitosos reciben recompensas del 15-30% de lo que recibe el gobierno.
El Departamento de Justicia de los EE.UU. siempre tiene derecho a negarse a intervenir y asumir la tramitación de los casos qui tam, en cuyo caso el denunciante tiene derecho a seguir presentando las denuncias por su cuenta.
Pero, ¿puede la agencia gubernamental afectada ir un paso más allá y dar al traste con un caso de denuncia negando haber sido defraudada y declarando su voluntad de seguir pagando las reclamaciones supuestamente falsas a pesar de las alegaciones del denunciante? ¿Qué pasa con las pruebas que sugieren que esa actividad de la agencia fue el resultado de la "captura reguladora", es decir, que la agencia estaba tan excesivamente influenciada por la industria que supervisa que efectivamente abandonó los intereses del público? ¿Y cómo conciliar tales circunstancias con la reciente decisión del Tribunal Supremo en el caso Universal Health Services Inc. contra Estados Unidos ex rel. Escobar, que estableció una norma para evaluar la materialidad en algunos casos de la Ley de Reclamaciones Falsas que tiene en cuenta las decisiones de pago informadas del gobierno?
Las reclamaciones de los denunciantes en Trinity
Trinity se refiere a una denuncia del denunciante Joshua Harman de que Trinity, un fabricante de barandillas de carretera, violó la Ley de Reclamaciones Falsas al certificar falsamente que las tapas de extremo de barandilla ET-Plus de la empresa estaban aprobadas para el reembolso federal por la Administración Federal de Carreteras. Harman alegó que, en 2005, Trinity cambió el diseño del ET-Plus para ahorrar costes sin revelar esos cambios a la agencia ni obtener la aprobación del producto modificado, por lo que las certificaciones de Trinity eran falsas. Harman alegó además que el ET-Plus modificado era irrazonablemente peligroso en comparación con la versión original, ya que a menudo atravesaba los coches que colisionaban con él y mutilaba o mataba a sus ocupantes.
La pieza central de la defensa de Trinity fue el hecho de que, en vísperas del juicio, la FHWA emitió un memorando de la agencia aprobando el ET-Plus modificado y adoptando la posición de que existía una "cadena ininterrumpida de elegibilidad para el reembolso de ayuda federal" para el mismo desde el momento en que se introdujeron los cambios de diseño. Trinity argumentó que cualquier declaración falsa por parte de Trinity era, por lo tanto, irrelevante y, por lo tanto, no podía sustentar una reclamación de la FCA. Harman respondió presentando pruebas de que el memorando de la FHWA había sido el resultado de la intensa presión ejercida por Trinity. En concreto, Harman demostró que la FHWA había planeado inicialmente enviar una severa carta a Trinity exigiendo más información y amenazando con tomar medidas tras conocer las alegaciones de Harman. Harmon demostró además que la FHWA cambió bruscamente de postura y emitió el memorándum tras una reunión "íntima" con ejecutivos de Trinity en un hotel de Florida, y después de que Trinity ejerciera una fuerte presión sobre los miembros de los comités del Congreso que supervisaban la FHWA, y les hiciera contribuciones para su campaña.
Harman también alegó que Trinity presentó a la FHWA datos de ensayo incompletos que la agencia aceptó acríticamente. Harman argumentó que la materialidad era evidente por el hecho de que Trinity no podría haber vendido el ET-Plus sin proporcionar a sus clientes -las autoridades estatales de carreteras- las certificaciones falsas.
El Tribunal de Distrito denegó la petición de Trinity de que se dictara sentencia a pesar del veredicto, sosteniendo que la determinación del jurado estaba respaldada por pruebas sustanciales que incluían "los esfuerzos que Trinity realizó para obtener la 'aceptación' del uso [del ET-Plus modificado] en autopistas financiadas con fondos federales".
La decisión interviniente en Escobar
Durante el procedimiento de apelación, el Tribunal Supremo dictó la sentencia Escobar. Allí, el Tribunal indicó que la materialidad en los casos directos de la Ley de Reclamaciones Falsas basados en una certificación falsa implícita "'se fija en el efecto sobre el comportamiento probable o real del receptor de la supuesta tergiversación'" y, por lo tanto, depende en gran medida de si la conducta indebida tenía una tendencia natural a influir en "la decisión de pago del Gobierno". Aunque el Tribunal no limitó a las partes a ningún tipo de prueba de la materialidad, declaró en general que la identificación específica por parte del Gobierno de un requisito como "condición de pago" es "relevante pero no automáticamente dispositiva" de la materialidad. Las pruebas que apoyan la materialidad también podrían incluir que el gobierno "se niega sistemáticamente a pagar las reclamaciones en la mina de casos basados en el incumplimiento. ..."
Por el contrario, "si el Gobierno paga íntegramente una reclamación concreta a pesar de tener conocimiento real de que se infringieron determinados requisitos, ello constituye una prueba muy sólida de que dichos requisitos no son importantes". Del mismo modo, si el gobierno "paga regularmente un tipo particular de reclamación en su totalidad a pesar del conocimiento real de que ciertos requisitos fueron violados, y no ha señalado ningún cambio de posición, eso es una prueba muy fuerte de que los requisitos no son materiales."
Cuestiones de apelación relacionadas con el papel de las denuncias de irregularidades
Las cuestiones planteadas por el recurso implican puntos de vista fundamentalmente diferentes sobre el papel de las demandas qui tam. Trinity argumenta que Escobar exige la desestimación como cuestión de derecho, dada la confirmación por parte de la FHWA de la elegibilidad del ET-Plus para el reembolso federal. Insiste en que, "[s]i un caso como éste puede ser sometido a un jurado... incluso cuando el gobierno ha aprobado expresamente el gasto de los fondos federales en cuestión, entonces ninguna empresa está a salvo de la responsabilidad". En Escobar, el Tribunal Supremo discutió varias formas de pruebas de materialidad potencialmente relevantes - pero notablemente no hizo mención de las decisiones de pago potencialmente arrancadas por la captura.
Por otra parte, una justificación política clave para permitir las demandas qui tam en primer lugar es que "corrigen la holgura de la agencia, es decir, la tendencia de los reguladores gubernamentales a no hacer cumplir ciertos requisitos legales debido a la presión política ... o la pereza o el interés propio de los propios reguladores". Matthew C. Stephenson, Public Regulation of Private Enforcement: The Case for Expanding the Role of Administrative Agencies, 91 Va. L. Rev. 93, 110 (2005). De hecho, las disposiciones qui tam existen porque el Congreso reconoció que el gobierno no siempre es vigilante en la protección del erario público. En United States ex rel. Marcus v. Hess, el Tercer Circuito analizó la promulgación de la Ley de Reclamaciones Falsas durante la Guerra Civil como consecuencia del descubrimiento de un fraude generalizado en la adquisición de material, cuya culpa se atribuyó a "la horda de funcionarios pagados por el gobierno que, bien por negligencia criminal o por connivencia criminal, permitieron o alentaron este robo del tesoro público".
En 1986, el Congreso modificó la Ley de Reclamaciones Falsas, reforzando las disposiciones relativas a las reclamaciones qui tam, en respuesta a un informe de la GAO que también exponía el fraude en la contratación militar. El Senado señaló que la mayor parte del fraude contra el Gobierno "pasa desapercibido debido a la incapacidad de los organismos gubernamentales para garantizar eficazmente la rendición de cuentas por parte de los beneficiarios de los programas y los contratistas del Gobierno". También citaba un estudio según el cual el 69% de los empleados federales conscientes de un fraude no lo denunciaban por creer que no se haría nada o por miedo a represalias.
La captura regulatoria es también "uno de los conceptos más ampliamente aceptados en los estudios de ... regulación y derecho administrativo", Saule T. Omarova, Bankers, Bureaucrats, and Guardians: Toward Tripartism in Financial Services Regulation, 37 Iowa J. Corp. L. 621, 629 (2012), e ignorarlo estaría reñido con la realidad. El economista Nobel George Stigler afirmó que, "por regla general, la regulación es adquirida por la industria y está diseñada y operada principalmente para su beneficio." De hecho, se reconoce que la captura reguladora generalizada en el sector de los servicios financieros ha contribuido a los riesgos que dieron lugar a la crisis financiera de 2008. Del mismo modo, el desastre de BP Deepwater Horizon se atribuye a la aplicación de la normativa por parte de las agencias, comprometida por la captura.
Escobar también apoya una evaluación objetiva de la materialidad que no dependa necesariamente de la reacción del gobierno ante una reclamación concreta. El Tribunal declaró que la materialidad existe en "dos circunstancias": si la víctima concede realmente importancia al asunto específico o si una "persona razonable" lo habría hecho. Señaló que la propia Ley de Reclamaciones Falsas "define 'material' en el sentido de que 'tiene una tendencia natural a influir, o puede influir, en el pago o la recepción de dinero o bienes'", y citó casos que se basan en el criterio de la "tendencia natural". También indicó que es probable que exista materialidad cuando la información en cuestión afecta "a la esencia misma de la negociación". En particular, estos conceptos son similares a la prueba de materialidad en virtud de los estatutos de fraude postal y electrónico, que consiste en si una declaración falsa "tenía la capacidad" de influir en una víctima, no si realmente lo hizo.
En Escobar, el Tribunal también se abstuvo de establecer normas claras sobre la importancia relativa. Indicó lo que podría constituir una prueba "pertinente" o "sólida", pero observó expresamente que "la materialidad no puede basarse 'en un único hecho o acontecimiento como siempre determinante'". De hecho, el Primer Circuito, en la devolución de Escobar, declaró que el lenguaje utilizado por el Tribunal "deja claro que los tribunales deben aplicar un enfoque holístico para determinar la materialidad en relación con una decisión de pago, sin que ningún factor sea necesariamente determinante".
Este es el mismo enfoque que el Tribunal Supremo ha adoptado para la materialidad en los casos de valores, en los que se ha negado a adoptar "normas categóricas" porque "'[c]ualquier enfoque que designe un único hecho o suceso como siempre determinante de una conclusión inherentemente específica de los hechos, como la materialidad, debe ser necesariamente excesivamente inclusivo o insuficientemente inclusivo'".
En el caso Trinity, el jurado determinó la materialidad tras sopesar las pruebas del memorándum de la FHWA frente a las de los grupos de presión de Trinity y la necesidad de las certificaciones para vender el ET-Plus. Esos hechos pueden bastar en apelación.
Se espera que la administración Trump nombre a numerosos antiguos miembros de grupos de presión de la industria para puestos clave en las agencias. Por lo tanto, las agencias pueden ser particularmente susceptibles a la influencia de la industria para tratar de impedir los casos qui tam, no sólo para optar en contra de la intervención en ellos. Por lo tanto, la decisión del Quinto Circuito en el caso Trinity puede afectar a una amplia gama de casos de denunciantes.
Este artículo apareció por primera vez como columna de Análisis de Expertos en Law360.com.
